国有企业对外投资合规操作指南——以法律法规及北京市相关规定为依据丨乾坤视点

1. 编制年度投资计划 中央层面和北京市均对国有企业编制年度投资计划作出了较为明确的规定，中央企业应依据《中央企业投资监督管理办法》《中央企业境外投资监督管理办法》的相关规定，北京市属国企还应参考《北京市国有企业投资监督管理办法》《北京市国有企业境外投资监督管理办法》的相关规定，结合投资项目的实际情况和企业内部制度，编制具体的投资计划。 （1）境内投资 编制年度投资计划 第十一条：“中央企业应当按照企业发展战略和规划编制年度投资计划，并与企业年度财务预算相衔接，年度投资规模应与合理的资产负债水平相适应。企业的投资活动应当纳入年度投资计划，未纳入年度投资计划的投资项目原则上不得投资，确需追加投资项目的应调整年度投资计划。” 第十三条：“市属企业应当按照企业发展战略和规划编制年度投资计划，并与企业年度财务预算相衔接，年度投资规模应与合理的资产负债水平相适应。市属企业应强化投资计划的严肃性，将企业的投资活动全部纳入年度投资计划，未纳入年度投资计划的投资项目原则上不得投资，确需追加投资项目的应调整年度投资计划。” 年度投资计划应包含的内容及报送时间 第十二条：“中央企业应当于每年3月10日前将经董事会审议通过的年度投资计划报送国资委。年度投资计划主要包括以下内容： （一）投资主要方向和目的； （二）投资规模及资产负债率水平； （三）投资结构分析； （四）投资资金来源； （五）重大投资项目情况。” 第十四条：“市属企业应当于每年1月31日前将经董事会（或最高决策机构）审议通过的年度投资计划，通过市属企业投资管理信息系统报送市国资委。年度投资计划主要包括以下内容： （一）投资主要方向和目的； （二）投资规模及资产负债率水平； （三）投资结构分析； （四）投资资金来源； （五）重大投资项目基本情况。” 国资委备案/审批 第十三条：“国资委依据中央企业投资项目负面清单、企业发展战略和规划，从中央企业投资方向、投资规模、投资结构和投资能力等方面，对中央企业年度投资计划进行备案管理。对存在问题的企业年度投资计划，国资委在收到年度投资计划报告（含调整计划）后的20个工作日内，向有关企业反馈书面意见。企业应根据国资委意见对年度投资计划作出修改。进入国资委债务风险管控‘特别监管企业’名单的中央企业，其年度投资计划需经国资委审批后方可实施。” 第十五条：“市国资委依据企业发展战略规划、市属企业投资项目负面清单，主要从市属企业投资方向、投资规模、投资结构和投资能力等方面，对市属企业年度投资计划进行备案管理。对存在问题的年度投资计划（含调整计划），市国资委在收到年度投资计划报告后的20个工作日内，向有关企业反馈书面意见。企业应根据市国资委意见对年度投资计划做出修改并重新履行审议和备案程序。” 上报政府部门 第十六条：“市属企业应将涉及国家战略、市级重大任务及其它确需向市委市政府汇报的投资项目情况及时报送市国资委，市国资委在收到相关企业提交完整材料后及时上报市委市政府。” （2）境外投资 投资原 则 第六条：“中央企业境外投资应当遵循以下原则： （一）战略引领。符合企业发展战略和国际化经营规划，坚持聚焦主业，注重境内外业务协同，提升创新能力和国际竞争力。 （二）依法合规。遵守我国和投资所在国（地区）法律法规、商业规则和文化习俗，合规经营，有序发展。 （三）能力匹配。投资规模与企业资本实力、融资能力、行业经验、管理水平和抗风险能力等相适应。 （四）合理回报。遵循价值创造理念，加强投资项目论证，严格投资过程管理，提高投资收益水平，实现国有资产保值增值。” 第八条：“市属企业境外投资应当遵循以下原则： （一）战略引领。符合企业发展战略，坚持聚焦主业，注重境内外业务协同，提升创新能力和国际竞争力。 （二）依法合规。遵守我国和投资所在国（地区）法律法规、商业规则和文化习俗，合规经营，有序发展。 （三）能力匹配。投资规模与企业资本实力、融资能力、行业经验、管理水平和抗风险能力等相适应。 （四）合理回报。加强投资项目论证，严格投资过程管理，提高投资收益水平，实现国有资产保值增值。” 编制年度投资计 划 第十一条：“中央企业应当根据国资委制定的中央企业五年发展规划纲要、企业发展战略和规划，制定清晰的国际化经营规划，明确中长期国际化经营的重点区域、重点领域和重点项目。中央企业应当根据企业国际化经营规划编制年度境外投资计划，并纳入企业年度投资计划，按照《中央企业投资监督管理办法》管理。” 第十三条：“市属企业应当根据市国资委制定的国有经济发展规划、企业发展战略规划和年度经营计划，编制年度境外投资计划，并纳入企业年度投资计划，按照《北京市国有企业投资监督管理办法》管理。” 不得从事非主业投资 第十四条：“中央企业原则上不得在境外从事非主业投资。有特殊原因确需开展非主业投资的，应当报送国资委审核把关，并通过与具有相关主业优势的中央企业合作的方式开展。” 第十七条：“市属企业原则上不得在境外从事非主业投资。有特殊原因确需开展非主业投资的，应当报送市国资委审核把关，并通过与具有相关主业优势的市属企业合作的方式开展。” 2. 对拟投资的企业进行尽职调查 尽职调查一般是投资项目启动的第一项工作，通过法律尽职调查、财务尽职调查、业务尽职调查等方式，了解目标公司的实际情况。一般包括对目标公司的资产进行资产评估、对目标公司的债权与债务进行梳理、对目标公司的管理构架进行详尽调查、对职工情况进行造册统计等工作。通过尽职调查，详细了解目标企业的真实情况，梳理企业存在的各类风险，为后续投资方案的设计及可行性论证提供支撑。 3. 编制可行性或投资分析报告 根据《中华人民共和国企业国有资产法》第三十六条：“国家出资企业投资应当符合国家产业政策，并按照国家规定进行可行性研究；与他人交易应当公平、有偿，取得合理对价。”根据《中央企业投资监督管理办法》《中央企业境外投资监督管理办法》《北京市国有企业投资监督管理办法》《北京市国有企业境外投资监督管理办法》的相关规定，国有企业在对外投资前需进行技术、市场、财务、法律等方面的前期可行性研究论证工作，并编制投资项目可行性研究报告。可行性研究报告是投资项目决策的基本和主要依据，应当以投资项目实施的必要性、技术与经济可行性为主要内容。 （1） 境内投资 可行性研究与论证 第十五条：“中央企业应当根据企业发展战略和规划，按照国资委确认的各企业主业、非主业投资比例及新兴产业投资方向，选择、确定投资项目，做好项目融资、投资、管理、退出全过程的研究论证。对于新投资项目，应当深入进行技术、市场、财务和法律等方面的可行性研究与论证，其中股权投资项目应开展必要的尽职调查，并按要求履行资产评估或估值程序。” 第十八条：“市属企业应当围绕企业发展战略和规划，按照市国资委确认的各企业主业，选择、确定投资项目，做好项目融资、投资、管理、退出全过程的研究论证。对于新投资项目，应当深入进行技术、市场、财务和法律等方面的可行性研究与论证，其中股权投资项目应开展必要的尽职调查，并按要求履行资产评估或估值程序。” （2） 境外投资 可行性研究与论证 第十三条：“中央企业应当根据企业发展战略和规划，按照经国资委确认的主业，选择、确定境外投资项目，做好境外投资项目的融资、投资、管理、退出全过程的研究论证。对于境外新投资项目，应当充分借助国内外中介机构的专业服务，深入进行技术、市场、财务和法律等方面的可行性研究与论证，提高境外投资决策质量，其中股权类投资项目应开展必要的尽职调查，并按要求履行资产评估或估值程序。” 第十六条：“市属企业应当围绕企业发展战略和规划，按照市国资委确认的主业，选择、确定投资项目，做好境外投资项目的融资、投资、管理、退出全过程的研究论证。对于境外新投资项目，应当充分借助国内外中介机构的专业服务，深入进行技术、市场、财务和法律等方面的可行性研究与论证，提高境外投资决策质量，其中股权类投资项目应开展必要的尽职调查，并按要求履行资产评估或估值程序。” 4. 资产评估 根据《中华人民共和国企业国有资产法》第四十七条：“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。”《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条：“企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：……(二）以非货币资产对外投资；……”，国有企业在对外投资时如涉及用非货币资产投资，应对有关资产进行评估。 另外，根据《北京市企业国有资产评估管理暂行办法》第五条：“企业有下列行为之一的，应当对相关非国有资产进行评估：……（四）向非国有单位投资，或设立公司涉及非国有单位以非货币资产出资；……”国有企业在向民营企业投资时，也应对拟投资的目标民营企业进行资产评估。 5. 内部决策程序 国有企业对外投资事项应遵守《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》《市属国有独资公司董事会工作指引》以及公司章程等相关规定，履行内部决策程序。 根据《中华人民共和国公司法》第十六条：“公司向其他企业投资或者为他人提供担保，依照公司章程的规定，由董事会或者股东会、股东大会决议；公司章程对投资或者担保的总额及单项投资或者担保的数额有限额规定的，不得超过规定的限额。”第三十七条：“股东会行使下列职权：（一）决定公司的经营方针和投资计划；……”第四十六条：“董事会对股东会负责，行使下列职权：……（三）决定公司的经营计划和投资方案；……”一般情况下，对于公司的投资计划、投资方案，应按照《中华人民共和国公司法》的规定并结合公司章程，履行相关内部决策程序。 对于北京市属国企，根据《北京市市属国有企业混合所有制改革操作指引》第四项“履行决策程序”的规定：“（一）规范内部决策。市管企业应当按照现行法律法规、公司章程及企业内部管理规定等，严格履行内部决策程序。按照‘三重一大’决策制度，加强事前酝酿，完善党委会、董事会、经理层之间企业的决策沟通机制，严格实行充分研究、集体审议、独立表决、一事一议。涉及上市公司事项的，应当严格遵守市国资委《关于加强上市公司国有股东内幕信息管理工作的通知》（京国资发〔2013〕2号）及证券监管机构的相关规定，做好内幕信息管理和信息披露。” 对于国有独资公司，北京市国资委发布的《市属国有独资公司董事会工作指引》对投资决策事项进行了特殊规定，比如，第十六条规定：“外部董事应持续关注公司重大经营管理事项，特别关注公司的关联交易、并购重组、重大投资、非主业投资、境外投资、重大资产处置等决策事项。”第二十六条规定：“董事会定期会议每年度至少召开4次。下列事项一般应纳入董事会定期会议：（一）年度经营计划、投资计划、审计工作计划、专门委员会工作计划；……”第三十八条规定：“……对于重大投资以及较复杂的决策事项，公司可通过安排专题汇报、组织董事现场调研等方式，使董事了解情况，必要时对议题中存在疑问的内容，提前安排相关人员和部门与董事进行沟通，增强董事对决策事项的了解，提高决策的科学性和决策效率。”第三十九条规定：“董事会成员中有三名以上外部董事的情况下，对于重大资产处置、非主业投资、境外投资事项，需经半数以上外部董事同意方可提请董事会审议。” 对于上市国企，还应根据《中华人民共和国证券法》及相关法律法规和各交易所上市规则中的要求履行内部决策程序，比如触发一定交易资产总额的投资行为，应提交股东大会审议等。 6. 监管部门的审批或备案事项 根据《中华人民共和国企业国有资产法》第三十五条：“国家出资企业发行债券、投资等事项，有关法律、行政法规规定应当报经人民政府或者人民政府有关部门、机构批准、核准或者备案的，依照其规定。”具体的审批备案要求已在本文各部分有所提及，此处不再赘述。 另外，涉及境外投资事项，不仅需要遵守国资委的相关审批、备案要求，还应遵守商务部、发改委以及外汇管理局的相关要求。 7. 国有企业对外投资底线问题 （1） 负面清单 中央和北京市对投资项目负面清单均作出了规定，企业应按照国家和北京市所列的负面清单进行项目自查，并向有关部门进行咨询，以确保投资项目的合法性。特别监管类的投资项目应履行特殊的审批程序。 ① 境内投资 负面清单制度 第九条：“国资委根据国家有关规定和监管要求，建立发布中央企业投资项目负面清单，设定禁止类和特别监管类投资项目，实行分类监管。列入负面清单禁止类的投资项目，中央企业一律不得投资；列入负面清单特别监管类的投资项目，中央企业应报国资委履行出资人审核把关程序；负面清单之外的投资项目，由中央企业按照企业发展战略和规划自主决策。中央企业投资项目负面清单的内容保持相对稳定，并适时动态调整。 中央企业应当在国资委发布的中央企业投资项目负面清单基础上，结合企业实际，制定本企业更为严格、具体的投资项目负面清单。” 第十一条：“市国资委根据国家、北京市有关规定和监管要求，制定发布市属企业投资项目负面清单，设定禁止类和特别监管类投资项目，实行分类监管。列入负面清单禁止类的投资项目，市属企业一律不得投资；列入负面清单特别监管类的投资项目，市属企业应报市国资委履行出资人审核把关程序；负面清单之外的投资项目，由市属企业按照企业发展战略和规划自主决策。市属企业投资项目负面清单的内容保持相对稳定，并适时动态调整。 市属企业应当在市国资委发布的市属企业投资项目负面清单基础上，结合本企业实际，制定本企业更为严格、具体的投资项目负面清单。企业投资项目负面清单经企业董事会（或最高决策机构）审议通过后报送市国资委备案。” 特别监管类境外投资项目应报送的材料 第十四条：“列入中央企业投资项目负面清单特别监管类的投资项目，中央企业应在履行完企业内部决策程序后、实施前向国资委报送以下材料： （一）开展项目投资的报告； （二）企业有关决策文件； （三）投资项目可研报告（尽职调查）等相关文件； （四）投资项目风险防控报告； （五）其他必要的材料。 国资委依据相关法律、法规和国有资产监管规定，从投资项目实施的必要性、对企业经营发展的影响程度、企业投资风险承受能力等方面履行出资人审核把关程序，并对有异议的项目在收到相关材料后20个工作日内向企业反馈书面意见。国资委认为有必要时，可委托第三方咨询机构对投资项目进行论证。” 第十七条：“列入市属企业投资项目负面清单特别监管类的投资项目，市属企业应在履行完企业内部决策程序后，实施前向市国资委报送以下材料： （一）开展项目投资的报告； （二）企业有关决策文件； （三）投资项目可研报告（尽职调查）等相关文件； （四）投资项目风险防控报告； （五）其他必要的材料。 市国资委依据相关法律、法规和国有资产监管规定，从投资项目实施的必要性、对企业经营发展的影响程度、企业投资风险承受能力等方面履行出资人审核把关程序，并对有异议的项目在收到完整材料受理之日起20个工作日内向企业反馈书面意见。市国资委认为有必要时，可委托第三方咨询机构对投资项目进行论证。” ② 境外投资 负面清单制度 第九条：“国资委根据国家有关规定和监管要求，建立发布中央企业境外投资项目负面清单，设定禁止类和特别监管类境外投资项目，实行分类监管。列入负面清单禁止类的境外投资项目，中央企业一律不得投资；列入负面清单特别监管类的境外投资项目，中央企业应当报送国资委履行出资人审核把关程序；负面清单之外的境外投资项目，由中央企业按照企业发展战略和规划自主决策。中央企业境外投资项目负面清单的内容保持相对稳定，并适时动态调整。 中央企业应当在国资委发布的中央企业境外投资项目负面清单基础上，结合企业实际，制定本企业更为严格、具体的境外投资项目负面清单。” 第十一条：“市国资委根据国家、北京市有关规定和监管要求，制定发布市属企业境外投资项目负面清单，设定禁止类和特别监管类境外投资项目，实行分类监管。列入负面清单禁止类的境外投资项目，市属企业一律不得投资；列入负面清单特别监管类的境外投资项目，市属企业应报市国资委履行出资人审核把关程序；负面清单之外的境外投资项目，由市属企业按照企业发展战略和规划自主决策。市属企业境外投资项目负面清单的内容保持相对稳定，并适时动态调整。 市属企业应当在市国资委发布的市属企业境外投资项目负面清单基础上，结合企业实际，制定本企业更为严格、具体的境外投资项目负面清单。市属企业境外投资项目负面清单经企业董事会（或最高决策机构）审议通过后报送市国资委备案。” 特别监管类境外投资项目应报送的材料 第十二条：“列入中央企业境外投资项目负面清单特别监管类的境外投资项目，中央企业应当在履行企业内部决策程序后、在向国家有关部门首次报送文件前报国资委履行出资人审核把关程序。中央企业应当报送以下材料： （一）开展项目投资的报告； （二）企业有关决策文件； （三）项目可研报告（尽职调查）等相关文件； （四）项目融资方案； （五）项目风险防控报告； （六）其他必要的材料。 国资委依据相关法律、法规和国有资产监管规定等，从项目风险、股权结构、资本实力、收益水平、竞争秩序、退出条件等方面履行出资人审核把关程序，并对有异议的项目在收到相关材料后20个工作日内向企业反馈书面意见。国资委认为有必要时，可委托第三方咨询机构对项目进行论证。 第十四条：“列入市属企业境外投资项目负面清单特别监管类的境外投资项目，市属企业应当在履行完企业内部决策程序后，在向国家有关部门首次报送文件前报市国资委履行出资人审核把关程序。市属企业应当报送以下材料： （一）开展项目投资的报告； （二）企业有关决策文件； （三）项目可研报告（尽职调查）等相关文件； （四）项目融资方案； （五）项目风险防控报告； （六）其他必要的材料。 市国资委依据相关法律、法规和国有资产监管规定，从项目风险、股权结构、资本实力、收益水平、竞争秩序、退出条件等方面履行出资人审核把关程序，并对有异议的项目在收到完整材料之日起20个工作日内向企业反馈书面意见。市国资委认为有必要时，可委托第三方咨询机构对投资项目进行论证。” 上报政府部门 第十五条：“市国资委应将特别监管类的境外投资项目，在收到相关企业报送完整材料后，及时上报市委市政府。” （2） 国有企业领导人员廉洁自律要求 由于国有企业的国有资产为全民所有，国有企业对外投资代表国民利益，国有企业领导人不得利用职权便利，为自身谋取特殊利益。 例如，根据《国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》第二条规定：“不准利用职务上的便利通过同业经营或关联交易为本人或特定关系人谋取利益。利用职务上的便利通过关联交易为本人或者特定关系人谋取利益，有下列情形之一的，依照《中国共产党纪律处分条例》第112条的规定处理：（一）与本人或者特定关系人经营或者实际控制的企业订立合同或者进行交易；（二）本人或者特定关系人在本企业的关联企业或者与本企业有业务关系的企业从事证券投资以外的投资入股。” 再如，根据《国有企业参股管理暂行办法》第七条规定：“充分开展尽职调查，通过各类信用信息平台、第三方调查等方式，审查合作方资格资质信誉，选择经营管理水平高、资质信誉好的参股合作方。不得选择与集团公司及各级子企业领导人员存在特定关系(配偶、子女及其配偶等亲属关系，以及共同利益关系等)的合作方。”因此，在尽职调查时，国有企业对外投资是否涉及此类情况应予以特别关注。